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践行新发展理念 以高质量的投资咨询 助力高质量的投资决策——《投资项目可行性研究报告编写大纲及说明》解读之六

在着力推动高质量发展的时代背景下，国家发展改革委发布了投资项目可行性研究报告编写大纲及说明（以下简称可研大纲）。可研大纲坚持了以人民为中心的发展思想，并在新发展理念的引领下，强调了绿色低碳发展、数字技术应用、生态环境保护、城市更新和乡村振兴、双碳目标实现等重点工作任务，对新时代做好可行性研究报告编制工作，助力高质量投资决策必将提供很好的指导。

 

与2002年发布的《投资项目可行性研究指南（试用版）》相比，2023年版可研大纲在以下九方面有较大的创新和突破。

 

一、可研大纲体现了相关投资决策主体的多样化需求

 

可研大纲兼顾了政府、企业、咨询研究机构的不同需求。由于即使对政府投资项目而言，不同的专业领域也有不同的个性需求，因此，可研大纲更加强调研究框架的搭建和共性内容的梳理。对于个性化内容，可研大纲允许对章节结构进行适当的调整。

 

除政府投资项目可研大纲外，从引导投资主体科学决策的角度出发，同时出台了企业投资项目可研大纲。以此为基础编写的可行性研究报告可以为企业投资决策提供参考依据，同时也为下一步编制项目申请书或者资金申请报告提供参考依据。

 

与政府投资项目可研大纲相比，企业投资项目可研大纲去掉了必要性章节，但强调了项目与企业发展战略的一致性、项目充分的市场分析等与企业投资决策密切相关的内容。同时，在项目与规划和政策的一致性、项目外部影响等方面与政府投资项目保持一致，这也进一步强调了企业投资决策时需履行必要的社会责任。

 

二、可研大纲建立了“三大目标、七个维度”的分析框架

 

项目投资决策是一个多目标的决策，核心问题就是解决项目为什么干、能不能干、怎么干、能不能持续运营的问题。可行性研究报告是项目投资决策的重要依据，可研大纲提出的建设必要性、方案可行性、风险可控性等三大研究目标较为完整地回答了项目投资决策的核心问题。

 

项目投资决策首先必须回答建设必要性的问题。无论是从目标导向还是从问题导向出发，项目的实施必须有利于达到相应的目标或者有利于解决实际问题。必要性论证不应只是项目建议书阶段的工作，在可行性研究阶段应基于最新的技术成果进一步深入论证项目建设的必要性。

 

为保证项目的顺利实施，项目必须具有技术经济可行性以及社会、环境、资源能源的可接受性。对项目方案可行性的论证是可行性研究报告最核心的工作，除了论证自然条件、用地条件和资源条件能否满足项目建设需要外，对建设方案进行充分的技术经济比选和优化是可行性论证的重点工作，定规模、定标准、定方案、定投资，解决好能不能干和怎么干的问题。

 

项目投资决策时必须考虑项目运营的可持续性和项目风险的可控性，确保项目达到预期效果。固定资产投资项目一般投资规模较大，投资回报期较长，必须充分分析未来影响项目持续运营的各种因素，并提前制定必要的应急预案，确保项目不会因为各种主客观条件的变化达不到预期的经营效果。

 

三、可研大纲更加突出项目实施与宏观规划目标和政策目标的一致性

 

对政府投资项目而言，项目实施的先决条件是有助于国家和地方规划目标和政策目标的实现。对企业投资项目而言，在从企业经营角度研究项目可行性的同时，必须确保项目与国家和地方规划目标和政策目标的符合性。

 

在必要性论证时，必须充分分析项目与国家和地方的经济社会发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划等规划的一致性，确保“项目以规划为依据，规划以项目为支撑”落实到位。其中，项目选址与其所在地区国土空间规划的符合性是决定项目能否顺利实施的基础条件。

 

除了符合各级各类规划要求以外，项目也需要和国家或地方发布的各种政策文件，主要包括产业政策、行业准入政策、区域发展政策等政策做有效的衔接，同时也需要和各级政府年度重点任务计划结合起来，确保项目和上位规划、上位政策、上位计划的一致性。

 

在微观层面，除了关注项目与规划目标和政策目标的一致性、项目可以直接解决哪些问题以外，还需重点研究项目对其影响范围内相关利益群体的影响。既要考虑经济社会发展要求，也要考虑产业发展配套要求，同时也要考虑重大项目和重要活动支撑配套要求等。

 

四、可研大纲更加突出土地资源和其他自然资源的刚性约束

 

在建设条件分析时，以往的可行性研究报告重点分析自然地理条件、交通运输条件、市政配套条件等对项目形成直接支撑的条件，重在提出项目对自然条件和资源条件的要求，考虑怎么为项目做好配套支撑。可研大纲更多从政府宏观调控、资源调控的角度考虑问题，更加关注土地资源、水资源、能源资源等是不是对项目形成刚性约束或刚性限制。

 

在建设用地方面，一定要牢牢守住“三条红线”，包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等。项目选址和用地规模要严格遵守国土空间规划、土地利用年度计划、建设用地控制指标的要求。另外，要从集约有效利用土地资源出发，充分论证优化选址或选线方案，提高土地利用效率。

 

在水资源利用方面，要坚持节水优先，坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的“四水四定”原则，以项目所在地水资源的最大可用量作为刚性约束，分析项目的用水需求及其对项目所在地水资源的影响，作为论证项目规模是否合理、方案是否可行的限定性条件。

 

在能源资源利用方面，要深入分析项目对能源、资源、环境、生态等保障要素的需求，以及项目所在地在能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求等方面的刚性约束，在此基础上深入开展方案比选和优化，确保项目建设不会存在资源、能源和环境制约因素。

 

五、可研大纲更加突出项目全生命周期的研究思路

 

以往的可行性研究报告在技术方案论证时更多从项目建设阶段出发，更加关注建设规模、建设标准、建设方案、投资规模的合理性论证等，对项目运营阶段的运营需求关注较少，可能造成项目建成后无法有效满足使用需求，或者运营费用投入太高，项目运营不经济。

 

在项目建设方案论证比选时，可研大纲更加强调从项目全生命周期的费用效益出发，实现全生命周期的费用效益最大化。不只是从项目建设期的实施条件、技术经济比选的角度论证方案的可行性，更要从项目未来运营的可持续性，技术经济综合最优的角度来论证项目方案的可行性。

 

可研大纲强调要对项目运营组织方案进行充分的论证分析，并对未来的运营保障条件予以考虑，包括未来运营需要的技术条件，人力资源条件等，确保项目建成以后不因运营保障条件难以实现影响项目的实施效果。可研大纲也要求对项目建成以后的绩效评价指标有充分的考虑，作为项目运营期对项目进行绩效考核的基本依据。

 

六、可研大纲更加关注数字化、信息化技术的运用

 

根据国家关于网络强国、数字中国建设的相关要求，可研大纲第一次增加了数字化应用章节，要求可行性研究需加强项目数字化技术和信息化技术应用的研究，提出从规划设计、建设实施到运维的全过程数字化应用方案。

 

数字化技术、信息化技术的应用是未来项目建设组织和运营管理的重要技术手段。在项目全生命周期的各个阶段，包括可行性研究、技术方案论证、勘察设计、建设实施等阶段，均应积极探索数字化技术的应用，以数字化交付作为未来的发展方向，同时将建设阶段形成的数字化成果向运营阶段延伸和发展。

 

要充分利用建筑信息模型（BIM）模型，做好项目方案设计阶段的方案比选论证工作，在项目设计阶段逐步推广BIM正向设计的设计思路，即先建立BIM模型，再逐渐生成设计图纸。在项目施工阶段，充分利用项目BIM模型，做好方案的变更和优化等相关工作。运营阶段的维修保养工作也应以BIM模型的运用为基本的技术手段。

 

七、可研大纲更加关注项目的外部影响

 

以往的可行性研究报告编制对项目外部影响虽有提及，但系统性不强，研究深度不够。可研大纲从宏观规划目标和政策目标角度出发，更加关注项目可能造成的外部影响，包括对社会、环境、资源能源、节能减碳的影响等重要方面。项目对双碳目标实现的影响是可研大纲增加的内容，需重点给予关注。

 

对于政府投资项目而言，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，深入研究项目相关利益群体的利益诉求，以满足最广大人民群众的利益作为项目投资决策的出发点和最终目的。对于企业投资项目，也要引导投资主体履行社会责任，在追求项目经济利益的同时兼顾相关利益群体的关切和诉求。

 

要深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，做好生态环境的保护和利用，同时做好清洁能源的生产和利用。要做好项目环境影响因素的识别，并提出切实可行的污染防控措施。要把绿色发展理念贯穿到项目投资决策的过程中，实现可持续的发展思路。

 

在能源资源利用方面，项目应采用更加先进高效的节水、节能和减排技术，必要时开展专题分析论证，确保项目实施不会对项目所在地的资源利用平衡造成太大的影响。可再生能源的利用应是项目未来关注的重点。对建筑项目来说，要把建设低碳建筑、零碳建筑作为未来的发展方向。

 

八、可研大纲更加关注项目的盈利能力分析和资金来源的多样性

 

可研大纲更加重视对项目盈利能力的分析预测。不管是政府投资项目还是企业投资项目，均应对项目的财务前景做充分的分析预测。对于没有收入来源的项目，强调要开展资金平衡分析，提出项目建设期和运营期的资金来源方案，确保项目经营的可持续性。

 

根据项目的盈利能力分析结果，积极探索采用市场化的资金解决方案。对于具有一定经营收入的政府投资项目，除了政府提供必要的建设资金以外，也要充分考虑利用社会资金解决资金的缺口和不足，并以资金来源的多样性提高资金运行效率，提高市场化配置资源的水平。

 

对于采用市场化融资的政府投资项目，要对项目未来的收入和成本进行分析预测，深入论证项目的财务可行性和风险可控性，确保项目未来经营的可持续性。对于具备资产盘活条件的基础设施项目，要在项目建设完成后积极探索可否采用基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）盘活存量资产。

 

九、可研大纲更加关注项目潜在风险的识别和管控

 

可研大纲强调要对项目的潜在风险做充分的分析和预判，针对各种建设期和运营期的重大风险，需制定风险应对措施和应对预案。特别强调了网络与数据安全等方面的风险分析，这在以往的可行性研究报告中较少提及。

 

项目风险分析是保证项目可持续经营的重要内容，保证项目不因为出现各种主客观条件的变化而难以发挥实际效果。可研大纲对项目社会稳定风险提出了明确要求，项目投资决策的前提是必须确保项目不会出现社会稳定问题。

 

在社会稳定风险分析中，重点强调了“邻避”问题。在部分环境污染治理项目、污水处理项目等项目的投资决策过程中，“邻避”效应能否合理解决是需要关注的重点内容。如果项目未能有效处理“邻避”问题，则可能影响项目的选址和持续运营。